【文旅研究】棚改與旅游開發(fā)如何對接？

一場棚戶區(qū)改造運(yùn)動正在全國火速推進(jìn)！

今年我國將繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造，全年計劃改造470萬戶以上，預(yù)計完成投資將超過1萬億元。

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一.?何為棚戶區(qū)

（一）棚戶區(qū)定義——集中成片的棚屋

通用概念——國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、建設(shè)年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。與公租房、廉租房同屬保障性住房體系。

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（二）棚戶區(qū)特征

1.地理區(qū)位:?城市建成區(qū);

2.居住人群:?城市低收入者;

3.房屋情況：質(zhì)量不適合通過修繕繼續(xù)為人居住，或自身結(jié)構(gòu)和使用功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)今城市的居住水平；

4.周邊配套：城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不齊全，居民生活不便；

5.建筑規(guī)劃：區(qū)域內(nèi)建筑缺少規(guī)劃指導(dǎo)，存在安全隱患，不利于城市防災(zāi)；

6.土地利用：區(qū)域內(nèi)的土地利用率過低或原有功能已不符合城市總體規(guī)劃要求，無法適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展需要。

（三）棚戶區(qū)分類

1.城市棚戶區(qū)（包含城中村）

2.國有工礦棚戶區(qū)

3.國有煤礦棚戶區(qū)

4.國有林業(yè)棚戶區(qū)

5.國有墾區(qū)棚戶區(qū)

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（四）棚戶區(qū)形成的歷史原因

1.?城市棚戶區(qū)

——戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害導(dǎo)致的大規(guī)模臨時居住需求造成

主要是新中國成立以前，中國內(nèi)部戰(zhàn)爭不斷，大量百姓為戰(zhàn)亂而遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)到安全的地方重新生活；自然災(zāi)害也引起大量難民從災(zāi)區(qū)向安全區(qū)流動。

在這兩種因素主導(dǎo)下，難民在初到地由于經(jīng)濟(jì)無依和政府援助的有限性，只能選擇自行搭建的簡易棚戶解決自身的居住問題。逐步形成了棚區(qū)。

2.?工礦棚戶區(qū)

——近現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)化而導(dǎo)致

主要是新中國成立后形成的，尤其是“文革”后到改革開放初的過渡時期。

當(dāng)時的中國，既要面對經(jīng)過幾十年戰(zhàn)火摧殘的城市的恢復(fù)建設(shè)，得以加快工業(yè)化以提高自身的國力。在“先生產(chǎn)、后生活”的方針指導(dǎo)下，參照蘇聯(lián)模式的工礦企業(yè)大量涌現(xiàn)，這些工礦企業(yè)，就近形成居住居、學(xué)校、商店等，逐步形成了在城市里的“棚戶區(qū)”。

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二.?何為棚戶區(qū)改造

（一）棚改定義

棚戶區(qū)改造就是指以改善人民群眾居住環(huán)境為前提，在確保公共利益、維護(hù)社會公平的原則下，落實城市總體規(guī)劃、增強(qiáng)城市功能、提升城市形象，強(qiáng)調(diào)改造主體多元化，尋求經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)環(huán)境、社會及自然環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綜合效益的城市更新行為。

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（二）棚改意義

一次保障安居任務(wù)

一項民生改善工程

一次城市更新進(jìn)程

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（三）棚改歷程

1.2004年——遼寧率先在全國啟動全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造;

2.2005年——國家啟動對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造;

3.2008年——中央加快建設(shè)保障性安居工程，棚戶區(qū)改造作為其主要內(nèi)容全部啟動;

4.2010年——中央全面推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作;

5.2008——2012年

全國開工改造各類棚戶區(qū)：1260萬戶

基本建成：750萬套

安排各類棚改補(bǔ)助資金：1500多億元

已圓了安居夢的棚戶居民：2000多萬

6.2013年7月——《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，要求于2013-2017年完成各類棚戶區(qū)改造1000萬戶;

7.2013年12月——財政部下發(fā)《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》，加大棚改稅費(fèi)減免力度;

即對劃撥供應(yīng)的安置房用地免繳土地出讓金。此外，財政部還將棚改支出的所得稅稅前扣除政策，從國有企業(yè)適用擴(kuò)大到所有企業(yè)。

8.2014年4月——《2014年政府工作報告》，明確改造1億人居住的棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)。

明確提出今后一個時期，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村；中央預(yù)算內(nèi)投資擬增加到4576億元，重點(diǎn)投向就是保障性安居工程等領(lǐng)域。

據(jù)住建部消息，今年我國將繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造，全年計劃改造470萬戶以上，預(yù)計完成投資將超過1萬億元。

（四）棚改特征

1.?政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作

棚戶區(qū)改造涉及社會、企業(yè)和個人多方面的利益，政府在其中起到組織和領(lǐng)導(dǎo)的作用，在政策和資金上給予支持。在具體實施過程中，市場化運(yùn)作，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

２.巨大資金需求，廣泛籌措渠道

如何籌集估算約為2.5億元的資金？

中央補(bǔ)貼+國開行中長期貸款+其它（地方配套、商業(yè)銀行貸款、民資引進(jìn)）

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3.嚴(yán)格的法律約束

棚戶區(qū)改造是一項綜合全面的工作，相關(guān)法律法規(guī)很多。在實施過程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)土地和資金使用管理、城市建設(shè)管理、城市房屋拆遷、工程建設(shè)等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

４.強(qiáng)政策依賴

棚戶區(qū)改造由于是政府主導(dǎo)的改造過程，其中的拆遷、補(bǔ)償、建設(shè)、回遷等均由國家和地方政府政策做依據(jù)。

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三.?棚改與旅游開發(fā)如何對接？

（一）棚改的幾種模式

整體重建

綜合整治

保留維護(hù)

1.?整體重建模式

即重建再開發(fā)，是指將城市土地上的現(xiàn)狀建筑物予以拆除，并對土地進(jìn)行與城市發(fā)展相適應(yīng)的、新的合理使用。較為徹底地改變舊棚戶區(qū)的空間形態(tài)，徹底改造該區(qū)域的居住和生活條件，全面提升區(qū)域的空間環(huán)境質(zhì)量。

（1）適用條件：現(xiàn)狀居住環(huán)境差、存在公共案例隱患、基礎(chǔ)設(shè)施不配套；

一般適用于占地面積較大的舊普通街區(qū)和一些臨近市中心的城中村

（2）開發(fā)思路：整體拆除——遵循城市規(guī)劃要求，市場化運(yùn)作——建設(shè)新型城市居住區(qū)（建設(shè)格局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配套、景觀建設(shè)等全方位轉(zhuǎn)變）

（3）開發(fā)特點(diǎn)：改造量大、成本高昂；可分為一次性整體重拆重建和滾動式重拆重建

2.?綜合整治模式

綜合整治，是對建筑物的全部或者一部分予以更新設(shè)施，使其能夠繼續(xù)使用。

(1)適用條件：現(xiàn)狀居住環(huán)境差、存在公共案例隱患、基礎(chǔ)設(shè)施不配套；

一般適用于占地面積較大的舊普通街區(qū)和一些臨近市中心的城中村

（2）開發(fā)思路：拆除部分住宅及建筑質(zhì)量差的臨建，保留質(zhì)量好的居住建筑——疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公建配套，降低建筑密度——初步形成可居型的居住環(huán)境

（3）開發(fā)特點(diǎn)：由于保留了一定數(shù)量的建筑，拆遷量減少，拆遷成本與回遷安置費(fèi)用，改造期與資本回收期縮短

3.?保留維護(hù)模式

保留維護(hù)，是對仍適合于繼續(xù)使用的建筑，通過修繕活動，使其繼續(xù)保持或改善現(xiàn)有的使用狀況。

（1）適用條件：適合于古城內(nèi)有著豐厚文化底蘊(yùn)、具有歷史價值的傳統(tǒng)街區(qū)。

（2）開發(fā)思路：不需要大規(guī)模的拆遷重建，只是在原來基礎(chǔ)上修繕，對其中的某些危房破房進(jìn)行仿造式重建，盡量不破壞片區(qū)內(nèi)原有的肌理結(jié)構(gòu)，保留原有的文化底蘊(yùn)。

?(二)旅游視角下的棚戶區(qū)改造

棚戶區(qū)改造，實質(zhì)上是城市的更新。而旅游之于棚戶區(qū)改造，是城市更新進(jìn)程的催化劑。棚戶區(qū)旅游開發(fā)可能出現(xiàn)三種類型

功能疊加型棚改

功能置換型棚改

1.功能疊加型棚改

指針對旅游市場和城市發(fā)展的需求，強(qiáng)化城市游憩空間歷史功能的延續(xù)性，包括凸顯街區(qū)的歷史特征，調(diào)整部分建筑的現(xiàn)有功能以便更好地為游客和居民服務(wù)。

這種類型一般從屬于棚改三大模式中的綜合整治模式和保留維護(hù)模式。

適用類型：歷史街區(qū)，該類棚戶區(qū)所處之地一般為城市老中心，擁有豐富的歷史文化底蘊(yùn)和完善的生活配套設(shè)施，土地投資價值和升值潛力巨大。　

典型代表：哥本哈根中心區(qū)、廣州上下九商業(yè)街

改造效益：促進(jìn)土地合理利用，使城市稀缺的土地資源得以再生和活化，提高土地的使用價值，延續(xù)棚改開發(fā)用地上的歷史文化，進(jìn)一步煥發(fā)老城區(qū)的生機(jī)和活力。

案例剖析：（以哥本哈根中心區(qū)為例）

改造背景：

丹麥?zhǔn)锥几绫竟菤W洲的丟掉古城。古城中心約1平方米，一直保持著中世紀(jì)的城市結(jié)構(gòu)。狹窄的街道、小尺度廣場、及凹凸多變的建筑立面等，處處彌漫著這座城市悠久的文化底蘊(yùn)。但是，直到1962年。

街道擁擠不堪

機(jī)動車橫行

廣場變成停車場

改造策略—— “針灸”式的更新改良

“針灸”式的改造，是通過對微觀空間（而非土地利用或交通結(jié)構(gòu)等宏觀形態(tài)）的更新和改良。哥本哈根中心區(qū)的改造并沒有采取一蹴而就的大規(guī)模改造方式，而是采用了謹(jǐn)小慎微的漸進(jìn)式改造過程，追求連續(xù)與精致的變化。

（1）尊重城市傳統(tǒng)，改善交通網(wǎng)絡(luò)

在“不動遷街區(qū)原住民、不改變街區(qū)交通結(jié)構(gòu)，延續(xù)街區(qū)建筑風(fēng)貌”三大前提下，采取控制機(jī)動交通、擴(kuò)大步行空間范圍、提高空間環(huán)境質(zhì)量等措施。

40年改造期間，每年都拓展步行環(huán)境，每年都改造城市廣場

機(jī)動車擁擠的大街——愜意行走的步行街（1/3的機(jī)動車禁止通行區(qū)）

機(jī)車車停車場——城市市民廣場（2/3的機(jī)動車禁止通行區(qū)）

這些線性街道和點(diǎn)狀的廣場最終形成了收放有序的“動——靜”、“行——停”的限制機(jī)動車交通的步行網(wǎng)絡(luò)，為市民和游客提供了有利于交往與體驗的城市公共空間環(huán)境，同時提升和催化了周邊建筑的商業(yè)潛力。

（2）豐富街區(qū)功能，滿足多元需求

街區(qū)從早期唯一的購物需求，延伸承載了人們對城市空間的更多需求，包括購物、餐飲、交談、休閑、住宿、娛樂等，不同年齡、職業(yè)、階層的市民和游客都來這里尋找適合自己的活動。

最具代表性的例子，哥本哈根中心區(qū)，均勻分布著近5000個室外咖啡座，形成了新興的丹麥至北歐文化——咖啡文化。

（3）置入文藝活動，豐富街區(qū)文化

日日有活動：以斯特勒格街道為例，六點(diǎn)以后，整條街道空間就成為城市舞臺，有眾多街頭藝術(shù)家們自發(fā)的文藝活動：小型演唱會、街舞表演、雜技表演……

年年有活動：每年固定舉行“文化之夜”、“哥本哈根爵士節(jié)”等大型慶典、游行、集會。

2.功能置換型棚改

指以旅游想關(guān)的功能取代地段內(nèi)部的現(xiàn)有功能或重新利用閑置的歷史空間。

這種類型一般從屬于棚改三大模式中的綜合整治模式和重建開發(fā)模式。

適用類型：一般是地段原有功能依然存在，改造以旅游商業(yè)等相關(guān)功能取代傳統(tǒng)功能，如傳統(tǒng)住區(qū)改造成商業(yè)步行街區(qū)；

代表案例：美國舊金山吉拉得利廣場、上海新天地

改造效益：通過賦予歷史空間以新的旅游，以旅游發(fā)展促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)振興和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為棚戶區(qū)歷史地段的復(fù)興提供契機(jī)。

案例剖析：

（以美國舊金山吉拉得利廣場為例）

改造背景：

美國舊金山吉拉得利廣場是一組建在1公頃坡地上的紅磚結(jié)構(gòu)的工廠建筑群。由于工廠的搬遷，這組精美的工業(yè)建筑群一度處于荒廢狀態(tài)。

改造策略—— “騰籠換鳥”式的重生改造

這組工業(yè)建筑的歷史功能完全被商業(yè)服務(wù)取代，包括68戶零售商店、15家餐館和設(shè)置在建筑群下的提供300個車位的五層停車揚(yáng)。大前提下，采取控制機(jī)動交通、擴(kuò)大步行空間范圍、提高空間環(huán)境質(zhì)量等措施。

（以上海“新天地”廣場為例）

改造背景：

上海新天地廣場，占地面積約3公頃，位于上海市盧灣區(qū)太平橋地區(qū)，中共一大會址的周邊，是區(qū)政府與香港瑞安集團(tuán)共同合作下的太平橋地區(qū)52公頃的石庫門舊城區(qū)改造項目的組成部分。

這里自1990年法租界擴(kuò)張時期形成，幾乎都是石庫門里弄，最初是租借時期中產(chǎn)階級華人的居住區(qū)，歷史戰(zhàn)爭、解放、文革時期后，居住密度不斷增加，居住環(huán)境急劇惡化，改造前居住著7萬人，2萬多戶的中下層居民。

改造策略—— “騰籠換鳥”式的重生改造

“騰籠換鳥”式的重生改造，是指改造地段空間肌理和交通結(jié)構(gòu)基本保留，通過對地段的功能區(qū)重新劃分和業(yè)態(tài)的重新置入，而達(dá)到改造效果。

（1）建筑單體：外表修舊如舊，內(nèi)部翻天覆地

新天地的改造主題是“昨天，明天，相會于今天”。為了重現(xiàn)石庫門弄堂昔日的風(fēng)光韻味，按照當(dāng)年的圖紙進(jìn)行修建，門框、門楣、樓房高度、屋頂曬臺等和當(dāng)年一樣，材料也盡采用原來的舊磚、舊瓦。

內(nèi)部則導(dǎo)入了現(xiàn)代人的時尚生活口味，設(shè)有中央空調(diào)、自動電梯、互聯(lián)網(wǎng)等，將原有的住宿功能改造成全新概念的經(jīng)營消費(fèi)場所。

（2）空間結(jié)構(gòu)：整體異地搬遷，重置商業(yè)休閑功能

地塊內(nèi)部原有的2000多戶居民全部被遷往別處。并拆除了一些不太重要的建筑，開成一個室外空間以構(gòu)成整個地塊的初始骨架，然后拆除違章搭建的部分，形成有主要步行街、里弄空間、開敞空間、院落及室內(nèi)空間所構(gòu)成的整體空間體系，以現(xiàn)代商業(yè)功能轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)居住功能，塑造成集餐飲、商業(yè)、文化、娛樂、旅游等功能于一體的上海特色景區(qū)。

新天地地段是太平橋地區(qū)城市開發(fā)的啟動項目，是52公頃商業(yè)園區(qū)很小的組成部分。3公頃之外的土地上，所有的弄堂被幾十棟高層建筑取而代之，新天地的成功開發(fā)也提升了它們的價值，房價從8000元/M2上漲到20000元/M。