【政策動態】我國旅游發展啟動“全民+全域”模式

圈一塊山水就敢賣門票，衣、食、住、行各念各的賺錢經，導致旅游產業碎片化、本地普通居民無法分享收益反受其累……為根本解決這些問題，我國旅游業發展將向“全民+全域”模式轉變。

 

國家旅游局局長李金早26日在2016年全國旅游規劃發展工作會議上指出，“十三五”期間，我國旅游業向“全域旅游”轉變，是由全民旅游特征決定的。過去30多年間的旅游業發展基本以建設賓館飯店、景區景點為主。“這些解決了我國現代旅游從無到有、從小到大的問題。隨著社會發展，下一個30年將是全民旅游時代，旅游不是奢侈品，成為全體國民生活的一部分。”

 

統計顯示，自助游已成為國人旅游的重要形式，旅游活動也不再局限于景區景點、賓館飯店。“游客主體以前是先富起來的人們，現在則不分男女老少。對一個地方旅游的評價，早已超越景區景點范疇，游客還要看生態環境、空氣質量等，進行綜合評價。”李金早說，因此旅游必須從景點旅游模式向全域旅游模式轉變。之前，麟德旅游規劃顧問公司已探討過全域旅游模式，為河北衡水市全域旅游發展從頂層戰略策劃層面至建筑/景觀設計，量身打造編制了衡水·濱湖新區旅游總體規劃、環衡水湖旅游概念性規劃、董公河旅游概念規劃、馬拉松廣場建筑景觀設計、衡水湖精品荷花園景觀設計、“閭里”漢文化旅游小鎮景觀建筑設計，以麟德特有的“一站式”全域全方位旅游開發服務模式開創了“18個月從規劃到極速落地”的衡水模式，對同類區域旅游發展還具有一定的借鑒推廣性。

 

在全域旅游發展模式下，旅游規劃并非只是單一的旅游、工業、農業等，也不應該用景點旅游去規劃，而需要在搞清楚概念的情況下，拼棄老模式、老思路，比如，哪些景點旅游領域可以保留，哪些需要棄掉。另外，需用新理念、新思想、用全域旅游的發展模式去規劃，真正實現“旅游+”的概念，用全域旅游的理念規劃提升旅游發展規劃。

 

全域旅游的全民性，決定了旅游監管全方位。景點旅游，只需管好景區景點；全域旅游下，景區景點融入社會環境，既對市場監管提出重大挑戰，也包含了對市場監管“老大難”破題。

 

旅游者頻受市場混亂之苦，物價、工商、公安等部門“各守一攤”，“九龍治旅、各自為政”的局面一度長期存在。從2015年開始，國內一些地區進行了旅游警察、旅游巡回法庭等以“全域旅游”為主導思想的執法、司法新模式，將“依法治旅”納入了依法治國的大圖景中。

 

全域旅游，首重規劃。“十三五”旅游發展規劃首先需要旅游、發展改革、財政、住建、國土等部門銜接，從工業旅游到鄉村旅游、文明旅游，開放性的旅游行業離不開“全部門合作”。李金早指出，在地方總體規劃下，旅游不再是簡單的一個小版塊，所有行業都可以加入全域旅游。“旅游業好比中藥里的甘草，對各種產業都有綜合作用。”

 

據了解，今年將出臺《國家全域旅游示范區創建工作指南》和驗收標準，建立全域旅游觀測體系，加強全域旅游宣傳推介。“全域旅游”將有力促進旅游業投資力度。國家旅游局規劃財務司司長彭德成說，“我們將著力抓好絲綢之路、京津冀、長江旅游帶、重點扶貧片區等重點區域旅游發展，抓好旅游援藏援疆工作，打造區域旅游增長極，促進區域旅游一體化發展。”

 

根據規劃，262個市縣將開展國家全域旅游示范區創建工作，推動旅游業發展模式新變革。今年我國將大力促進旅游投資，全年完成旅游直接投資1.2萬億元，增長20%；全年完成鄉村旅游接待游客23億人次，增長15%；鄉村旅游收入1.18萬億元，增長18%。全年完成200萬貧困人口通過鄉村旅游精準脫貧。

 

需要指出的是，全域旅游并不意味著景區景點建設無足輕重，重點旅游帶、區域旅游發展仍需強化。今年將開展5A級景區、國家級旅游度假區、中國國際特色旅游目的地、中國研學旅游目的地等旅游品牌創建，擴大國家級旅游休閑區試點，推出一批中國度假鄉村、中國精品民宿，豐富完善旅游品牌，打造旅游精品。

 

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李金早：全域旅游大有可為

 

一、何謂“全域旅游”

 

三十多年來，我們發展旅游，主要是建景點、景區、飯店、賓館，這種發展方式實際上是一種“景點旅游”模式。各級黨委、政府及企業為此作出了很大努力。幾代旅游人為之奮斗，克服重重困難，使我國旅游產業從無到有，從小到大，作出了寶貴貢獻。也正是這些點上的突破，才為我們今天新階段旅游發展打下了良好基礎。然而，旅游業發展到現在，已經到了全民旅游和個人游、自駕游為主的全新階段，作為綜合性產業在經濟社會發展中發揮的作用和影響更加廣泛，時代賦予旅游業的責任也空前加大，傳統的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已經不能滿足現代大旅游發展的需要。現實要求我們必須從三十多年來的景點旅游模式轉變為全域旅游模式，進行旅游發展的戰略再定位。例如，過去我們居民建房子，不會考慮到旅游景觀的需要；另一方面，我們搞景區開發，也沒有考慮到當地居民的需求。再如，在景點旅游模式下，水利建設只是考慮防洪、排澇、抗旱，基本上不會顧及旅游用途與需求。在景點旅游的模式下，封閉的景點景區建設、經營與社會是割裂的、孤立的，有的甚至是沖突的，造成景點景區內外“兩重天”。而全域旅游就是要改變這種“兩重天”的格局，將一個區域整體作為功能完整的旅游目的地來建設、運作，實現景點景區內外一體化，做到人人是旅游形象，處處是旅游環境。

 

全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

 

推進全域旅游是我國新階段旅游發展戰略的再定位，是一場具有深遠意義的變革。從景點旅游模式走向全域旅游模式，具體要實現九大轉變：

 

一是從單一景點景區建設和管理到綜合目的地統籌發展轉變。破除景點景區內外的體制壁壘和管理圍墻，實行多規合一，實行公共服務一體化，旅游監管全覆蓋，實現產品營銷與目的地推廣的有效結合。旅游基礎設施和公共服務建設從景點景區拓展到全域。例如，要從景點景區和城市的旅游廁所革命拓展為景點景區內外、城鄉一體推進的全面廁所革命。

二是從門票經濟向產業經濟轉變。實行分類改革，公益性景區要實行低價或免費開放，市場性投資開發的景點景區門票價格也要限高，遏制景點景區門票價格上漲過快勢頭，打擊亂漲價和價格欺詐行為，從旅游過度依賴門票收入的階段走出來。

三是從導游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向導游依法自由有序流動的開放式管理轉變。實現導游執業的法制化和市場化。

四是從粗放低效旅游向精細高效旅游轉變。加大供給側結構性改革，增加有效供給，引導旅游需求，實現旅游供求的積極平衡。

五是從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變。加大旅游與農業、林業、工業、商貿、金融、文化、體育、醫藥等產業的融合力度，形成綜合新產能。

六是從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變。充分調動各方發展旅游的積極性，以旅游為導向整合資源，強化企業社會責任，推動建立旅游發展共建共享機制。

七是從景點景區圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變。旅游、公安、工商、物價、交通等部門各司其職。

八是從部門行為向黨政統籌推進轉變。形成綜合產業綜合抓的局面。

九是從僅是景點景區接待國際游客和狹窄的國際合作向全域接待國際游客、全方位、多層次國際交流合作轉變。最終實現從小旅游格局向大旅游格局轉變。這是區域發展走向成熟的標志，是旅游業提質增效和可持續發展的客觀要求，也是世界旅游發展的共同規律和大趨勢，代表著現代旅游發展的新方向。

 

現階段推進全域旅游，應至少體現以下五個鮮明特征、達到四項基本標準。

 

一是在全域優化配置經濟社會發展資源，充分發揮旅游帶動作用。全域旅游要求不能停留在景點景區、賓館飯店配置，而是要更加注重經濟社會發展各類資源和公共服務的有效再配置，既宜居又宜游，處處是風景，處處可旅游。比如，水利建設不僅要滿足防洪排澇、灌溉功能，還要有審美游憩價值和休閑度假功能。交通建設和管理，不僅要滿足運輸和安全，道路還應建成風景道，還需要規劃建設廁所等公共服務設施，提供完善的自駕車旅游服務體系和配套標識、營地等。林業生態的建設，除了滿足生態功能要求外，還有形成特色景觀吸引和配套旅游服務功能。農業發展，除了滿足農業生產需要外，還應滿足采摘、休閑等需求。城鎮不僅要滿足居民居住和生產功能，又要注重特色、注重服務。美麗鄉村建設，既要建成當地農民的幸福家園，還應建成城市居民休閑度假的幸福樂園。

二是全域按景區標準統籌規劃建設。現在的情況往往是，景點景區內外、酒店內外，兩極分化明顯，一墻之隔或一河之隔，儼然兩重天，景點景區內鳥語花香、干凈整齊，景點景區外卻是私搭亂建、臟亂破差；酒店里流光溢彩、金碧輝煌，酒店外卻是污水橫流，垃圾成山。可謂走進景區酒店是發達的“第一世界”；而走出門外則是落后的“第三世界”。發展全域旅游，就是要拆掉景點景區“圍墻”，實現景點景區內外一體化，以游客體驗為中心，以提高游客滿意度為目標，按照全域景區化的建設和服務標準，推進多規合一，整體優化環境、優美景觀，優化旅游服務的全過程。

三是構建全域大旅游綜合協調管理體制。在旅游資源富集、旅游產業優勢突出的區域，整個區域的管理體制設計，都應有旅游理念，圍繞適應旅游發展“兩個綜合”需求，即綜合產業發展和綜合執法需求，創新區域治理體系，提升治理能力，實現區域綜合化管理。圍繞形成旅游發展合力，通過綜合改革，破除制約旅游發展的資源要素分屬多頭的管理瓶頸和體制障礙，更好地發揮政府的導向引領作用，充分發揮市場配置資源的決定性功能。圍繞形成旅游市場綜合監管格局，創新旅游綜合執法模式，消除現有執法手段分割、多頭管理又多頭都不管的體制弊端。

四是全域發揮旅游+功能，使旅游與其他相關產業深度融合、相融相盛，形成新的生產力和競爭力。充分發揮旅游業的拉動力、融合能力，及催化、集成作用，為相關產業和領域發展提供旅游平臺，插上“旅游”翅膀，形成新業態，提升其發展水平和綜合價值。在區域內，通過旅游+新型城鎮化，促進發展特色旅游城鎮，發揮旅游對新型城鎮化的引領作用；通過旅游+新型工業化，促進發展旅游裝備制造業、戶外用品、特色旅游商品，發展工業旅游，創新企業文化建設和銷售方式新形態；通過旅游+農業現代化，促進發展鄉村旅游、休閑農業等現代農業新形態；通過旅游+信息化，將旅游業培育為信息化最活躍的前沿產業，用信息化武裝旅游；通過推進旅游+生態化，大力發展生態旅游，推進旅游生態化，使旅游發展從“圍景建區、設門收票”向“區景一體、產業一體”轉變，促進旅游與其他產業融合，產業鏈條全域化，旅游產業全域輻射帶動。

五是全民共建共享全域旅游。全域旅游形成新型的目的地，要求是一個旅游相關要素配置完備和全面滿足游客體驗需求的綜合性旅游目的地、開放式旅游目的地。旅游質量和形象由整個社會環境構成，這就要求全域旅游必須走共建共享道路。在景點旅游模式下，旅游從業者只是導游、服務員等，而在全域旅游模式下，整個區域的居民都是服務者，都是主人，他們由旁觀者、局外人變為參與者和受益者。全域旅游既要讓建設方、管理方參與其中，更需要廣大游客、居民共同參與。既要考慮讓游客游的順心、放心、開心，也要讓居民生活得更方便、更舒心、更美好。要通過旅游發展成果為全民共享，增強居民獲得感和實際受益，來促進居民樹立人人都是旅游形象，自覺把自己作為旅游環境建設一份子，真正樹立主人翁意識，提升整體旅游意識和文明素質。如海南三亞玫瑰谷采取“公司+合作社+農戶”的旅游扶貧發展模式，走出一條共建共享的路子。 玫瑰谷所在的三亞吉陽區博后村，原來是個生產生活方式十分落后的村落，耕地基本是撂荒多年的鹽堿地。玫瑰谷公司采取每畝3300元年租金的方式租賃村里2755畝鹽堿地種玫瑰開發旅游，安排村民300多人從事玫瑰種苗培植、種植、田間管理和采花，200多人從事旅游運營管理工作。 公司做到四個確保:一是確保每年的土地租金直接進入村民口袋（博后村土地撂荒之前，村民主要種植水稻，每畝年收入不到1000元，現在每畝地年租金3300元）。二是確保村民每月2600至3000元的工資準時發放。三是確保村民除租金外，每年還能得到每畝最低800元以上的旅游分紅。村民戶均年收入5萬元以上。四是確保常年以保底價收購農戶的鮮切玫瑰花產品。村民純收入超過2萬元。村民在自家土地上務工，不必為就業發愁，不擔心領不到工資，享受著發展鄉村旅游帶來的快樂、幸福和尊嚴。2013年4月9日，習總書記在此視察的時候予以肯定，并親切地說：“小康不小康，關鍵看老鄉”。

 

現階段推進全域旅游應達到四項基本標準：

一、旅游對當地經濟和就業的綜合貢獻達到一定水平。

二、建立旅游綜合管理和執法體系。

三、廁所革命及其他公共服務建設成效明顯。

四、建成旅游數據中心。這四項基本標準是現階段的起碼要求，各地應實事求，解放思想，改革創新，大膽實踐，取得符合當地實際而又豐富多彩的經驗。

 

正確理解全域旅游，應避免陷入一些認識誤區。

 

其一，推進全域旅游并不是到處建景點景區、到處建賓館酒店，恰恰相反，全域旅游更加關注景點景區、賓館酒店等建設的系統性和規劃布局的合理性。景點景區、賓館酒店建設和管理仍然是必要的，而且要提高質量、層次，但這不是工作的全部。在全域旅游格局中，到處都是風景而非到處都是景點景區，到處都有接待服務而非到處都是賓館飯店。千萬不能把增加景點景區和賓館飯店數量、擴大規模等同于發展全域旅游。要防止出現景點景區、賓館飯店“遍地開花”，四處泛濫。

其二，推進全域旅游，并不是到處進行旅游開發。全域旅游是一種積極有效的開發性保護模式。全域旅游強調的是旅游發展與資源環境承載能力相適應，要通過全面優化旅游資源、基礎設施、旅游功能、旅游要素和產業布局，更好地疏解和減輕核心景點景區的承載壓力，更好地保護核心資源和生態環境，實現設施、要素、功能在空間上的合理布局和優化配置。

其三，不是所有地區都有條件在近期實行全域旅游，全域旅游要分步推進，切不能搞運動，不能刮風。有條件建設全域旅游示范區的地區，一般應具有幾個“主”的特點：區域內有明顯的旅游主打產品，旅游資源稟賦高，旅游產業覆蓋面廣，旅游業有優勢成為該區域的主導產業、主體功能、主打品牌。當然，隨著經濟社會和旅游業不斷發展，會有越來越多的地區具備發展全域旅游的條件。

其四，推進全域旅游要因地制宜，突出特色，不可簡單復制、粗暴克隆。從實際出發探索各具特色的發展路徑，探索針對性舉措。百花齊放、豐富多彩是全域旅游的魅力所在。我們既要進行頂層設計，出臺創建標準，更要鼓勵各地的首創精神，避免千城一面、千景一格、千點一味、千域一樣的呆滯狀況，要形成色彩斑斕、百花爭艷、各具特色、生動活潑的現代大旅游格局。

其五，全域旅游不可無序而為，一哄而起。要通過重點創建全域旅游示范縣（市、區）、全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（區、市）進行示范引導。理論上講，全域旅游在空間上不應局限于行政區劃，既可以是省、市、縣、鎮、村，也可以是跨行政區劃的旅游區域、經濟區域。但是為了更加有效地整合資源推進發展，這個階段有必要鼓勵重點創建全域旅游示范縣（市、區）和全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（區、市）。

 

 

二、為何推進“全域旅游”

 

 

進入新的發展時期，貫徹落實五大發展理念，必須轉變旅游發展思路，創新旅游發展戰略，變革旅游發展模式，加快旅游發展階段演進，推動我國旅游從“景點旅游”向“全域旅游”轉變。

 

（一）推進全域旅游是貫徹落實五大發展理念的現實要求，也是旅游扶貧和全面建設小康社會的客觀要求

 

習總書記指出：“理念是行動的先導，發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至失敗”。“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，集中反映了我們黨對經濟社會發展規律認識的深化，為我們黨帶領全國人民奪取全面建成小康社會決戰階段的偉大勝利，不斷開拓發展新境界，提供了強大思想武器。

 

全域旅游與五大理念高度契合。推進全域旅游，正是落實五大理念的有效抓手。

 

創新發展是“十三五”時期經濟結構實現戰略性調整的關鍵驅動因素，是實現“五位一體”總體布局下全面發展的根本支撐和關鍵動力。全域旅游本身就是發展理念的創新，也是發展模式的創新，是旅游轉型升級的新方向。發展全域旅游，就是要提升旅游業發展能力，拓展區域旅游發展空間，培育區域旅游增長極，構建旅游產業新體系，培育旅游市場新主體和消費新熱點，實施旅游品牌驅動戰略和創造旅游發展新引擎。

 

協調發展是全面建成小康社會之“全面”的重要保證，是提升發展整體效能、推進事業全面進步的有力保障。全域旅游是推進協調發展、提升發展質量的有效載體，有利于統籌實施供給側結構性改革，促進供需協調；有利于推動區域特色化發展，促進景點景區內外協調；有利于推進鄉村旅游提質增效，促進城鄉協調；有利于完善產業配套要素，促進軟硬件協調；有利于提升整體服務水平，促進規模質量協調。

 

綠色發展是實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路。實行全域旅游有利于發揮旅游作為資源節約型、環境友好型產業的優勢。發展全域旅游，把生態和旅游結合起來，把資源和產品對接起來，把保護和發展統一起來，將生態環境優勢轉化為旅游發展優勢，將綠水青山變成金山銀山，創造更多的綠色財富和生態福利，避免陷入“破壞環境換取產值——花費巨大投入醫治環境創傷”的惡性循環。

 

開放發展是我國基于改革開放成功經驗的歷史總結，也是拓展經濟發展空間、提升開放型經濟發展水平的必然要求。旅游業是天生的開放行業，而全域旅游更加注重構建開放發展空間，打破地域分割、行政分割，打破各種制約，走全方位開放之路，形成開放發展的大格局。

 

共享發展是社會主義的本質要求，是社會主義制度優越性的集中體現，也是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的必然選擇。全域旅游是釋放旅游業綜合功能、共享旅游發展紅利的有效方式，有利于共建共享美好生活、共建共享基礎設施、公共服務、美麗生態環境。實施全域旅游，促進城鄉旅游互動和城鄉一體，不僅能夠帶動廣大鄉村的基礎設施投資，促進廁所革命、道路建設、農田改造等，提高農業人口的福祉，還能提升城市人口的生活質量，并形成統一高效、平等有序的城鄉旅游大市場。這是全面建成小康社會的重要內容和重要標志。

 

（二）推進供給側改革的重要抓手

 

習總書記在中央經濟工作會議上提出：“在三期疊加的大背景下，影響經濟增長的突出問題有總量問題，但結構性問題更為突出。在有效供給不能適應需求總量和結構變化的情況下，穩增長必須在適度擴大總需求和調整需求結構的同時，著力加強供給側結構性改革，實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡躍升。”發展全域旅游，是解決旅游供給側不足的有力抓手。推進全域旅游有利于統籌出臺鄉村旅游的農村用地政策；有利于創新金融產品，盤活旅游資產；有利于按旅游人口需求創新公共服務設施設計和建設規劃。有利于統籌域內各類資源，進行高效配置。

 

（三）推進旅游轉型升級和可持續發展的必然選擇

 

經過三十多年的發展，我國旅游業從無到有、從小到大，實現了從短缺型旅游發展中國家向初步小康型旅游大國的歷史性跨越。旅游已經從少數人的奢侈品，發展成為大眾化、經常性消費的生活方式。旅游業已經從外事接待型的事業，發展成為全民廣泛參與就業、創業的民生產業，成為綜合性的現代產業，旅游業對相關產業貢獻大幅提升。旅游市場已從入境游為主，發展到出入境旅游并重的新階段。但我們也清醒地看到，旅游業仍然存在諸多不相適應的問題：1.現行旅游管理體制與“兩個綜合”（綜合產業和綜合執法）不相適應；2.旅行社、導游管理體系和行業隊伍水平與旅游業的快速發展不相適應；3.一些地方旅游市場秩序混亂與人民群眾“更加滿意”的目標不相適應；4.旅游產品和以廁所為代表的公共服務及交通等基礎設施供給與旅游爆發式、井噴式市場需求不相適應；5.企業對門票經濟的過于依賴與廣大游客的承受能力和期待不相適應；6.旅游管理體制、運行機制與國際規則不相適應；7.旅游投資、經營環境與投資者、經營者的要求不相適應；8.黨委、政府及部門對旅游業的實際重視程度和工作力度與人民群眾對旅游的需求、期盼不相適應；9.旅游管理部門隊伍建設、全行業隊伍建設、從業人員素質與旅游高速發展的要求不相適應等等。這些不相適應的問題，大都需要通過發展全域旅游、深化改革、擴大開放去解決。

 

（四）順應全民旅游、自助游、自駕游趨勢的時代要求

 

現代人的生活方式、旅游方式都發生了很大變化，對旅游目的地的視角、評價標準與以往大不相同。2015年，國內游已達40億人次，人均出游接近3次，旅游已成為居民日常生活的必要組成部分，成為人民群眾享受休息權的一個重要體現。而出游方式上，自助游超過85%，自駕游超過60%，甚至很多人在體驗出境自駕游，他們出游不再像以前那樣，由旅行社指定和安排怎么走、怎么游，而是自己決定游什么、去哪游，怎么住、住哪里，買什么、在哪買，吃什么、在哪吃。高速鐵路、高速公路、民用航空等現代交通，以及現代移動互聯網等信息技術的迅猛發展，又加速了人們的生活方式、旅游方式的深刻變革。一個區域的旅游質量、口碑，不單單取決于旅行社、酒店、景區等服務質量，而是由整個區域的綜合環境決定的。推進全域旅游要求我們跳出單一的景點景區、飯店、賓館的格局，從全域整體優化旅游環境，優化旅游的全過程，配套旅游的基礎設施、公共服務體系和旅游服務要素。只有這樣才能有效滿足人民群眾的旅游需求，才能切實提升廣大旅游者的獲得感和滿意度，才能將旅游業真正發展成為人民群眾更加滿意的現代服務業。

 

（五）推進我國新型城鎮化和新農村建設的有效載體

 

推進新型城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。旅游作為資源消耗低、帶動系數大、就業容量大、綜合效益高的綜合產業，已成為優化區域布局、統籌城鄉發展、促進新型城鎮化的新增長點。通過發展全域旅游，可以加快城鎮化建設，有效改善城鎮和農村基礎設施，促進大城市人口有序地向星羅棋布的特色旅游小城鎮轉移；可以聚集人氣商機，帶動生態現代農業、農副產業加工、商貿物流、交通運輸、餐飲酒店等其他行業聯動發展，為城鎮化提供有力的產業支撐；通過發展鄉村旅游、觀光農業、休閑農業，使農民實現就地、就近就業，就地市民化；通過發展全域旅游，改善農村生態環境，真正建設美麗鄉村；實現城市文明和農村文明的直接相融，促進農民在家就能開闊視野，提升文明素質，加快從傳統生活方式向現代生活方式轉變。

發展全域旅游，將有效推進農村改水、改廚、改廁。我們抓廁所革命，不能限于旅游廁所，而是提倡城鄉都要進行廁所革命。如果僅抓旅游廁所革命，還只是小旅游的格局，是景點旅游模式，而城鄉全面推進廁所革命，才是大旅游的格局，是全域旅游的理念。

 

（六）全面提升旅游國際競爭力的規律使然

 

旅游業對全球經濟發展貢獻已超過10%，對全球就業貢獻也超過10%，早已成為世界重要產業。當今世界，各國都在強化旅游在經濟社會發展中的作用，強化本國旅游的國際競爭力。美國制定并實施《國家旅行和旅游發展戰略》，日本實施“觀光立國戰略”，韓國確定了戰略性觀光旅游產業培養方案，法國實施旅游質量計劃，西班牙、德國、英國、俄羅斯、巴西、印度、南非等眾多國家也紛紛實施國家戰略，優先發展旅游業。我們在發展入境旅游之初，剛打開國門，大多數外國人和海外華人，主要是來看老天爺留給我們的自然遺產、老祖宗留給我們的文化遺產。經過幾十年發展，情況已經發生了很大變化，世界交流越來越深入，現在入境游客更加希望與當地進行更加深入的交流交往，期望深入體驗社區、學校、醫院等。游客對一個地方的評價也不再限于景點景區、賓館飯店和導游、服務員，而是更重視對一個地方風土人情、居民素質等整體環境的評價。推進全域旅游有利于滿足這種需求。

 

全域旅游在國外有成功經驗，在國內有實踐基礎

 

 

現代旅游業發端于歐美國家，其旅游發展很早以來就具有全域特點。

 

法國

 

法國的全域旅游突出體現在都市旅游、鄉村旅游一體化發展上。上世紀70年代中期，鄉村成為法國旅游熱點。農民除了種地外，還可以接待旅游者、與人交流、增加收入，這種模式的鄉村旅游之后逐漸在世界發達國家和地區流行。法國的鄉村旅游體現了全域旅游特征。一是基礎設施建設全域覆蓋，法國政府非常重視鄉村的基礎設施建設，致力于便捷交通和完善設施等基礎性工程。重要的大村莊有快速列車可以到達，停車場設施完備，標識系統完善，超市、醫院、圖書館等公共服務設施配套齊全。二是旅游產品的原真性與獨特性。法國強調良好的生態環境和鄉村景觀的保護，這既是鄉村區別于城市的重要特征，也是其自身發展的根基；注重鄉村地區地域文化的保護與傳承，包括當地的民風民俗、建筑特色、生產生活習慣、鄰里之間的社會交往等。三是政府扶持和財政投入。法國鄉村旅游一直在政府支持下發展，近年來，隨著鄉村旅游行業協會及其他民間組織的成立，行業自律行為也逐步產生作用，政府的管理職能弱化，而監管職能加強，各地方政府繼續履行監督檢查的職責。為使農村民居適合“家庭接待服務微型企業”的標準，法國政府提供經費資助以促進維護與修繕。農民可以加入法國農會的“歡迎你到農莊來”（Bienvenue à la ferme）網絡，或加入“農民接待”（Accueil paysan）等民間協會組織，政府規定，只要業主遵守利益相關者的約定，家庭旅館在建設后達到三稻穗（相當于酒店業里的三星級）標準，10年中每年向公眾開放6個月，就可以得到政府家庭旅館修繕補助津貼，補助津貼大約占總投資額20%-30%。法國政府還成立了鄉村旅游常設會議機構來促進鄉村旅游的發展，2003年成立部際小組，在全國規劃自行車道和綠色道路。

 

西班牙

 

西班牙的全域旅游是在應對“陽光與海灘”模式結構性問題中逐漸發展起來的。西班牙長時間實行“陽光與海灘”模式，涉及西班牙地中海沿岸、巴利阿里群島和加納利群島。但到了2010年以后，這一以海岸、酒店、景點為主的點式發展中的結構性問題開始凸顯。表現在：“陽光與海灘”旅游模式雖然對國內生產總值、就業和稅收方面的貢獻增長，但這種增長耗費了大量機會成本、環境和土地資源，特別是旅游酒店、房地產過度擴張超出自然資源生態承載力，對自然環境損害明顯，出現嚴重的價格競爭和低廉航空。實踐表明，傳統的“陽光與海灘”點式發展已經失去了競爭力，游客數量上升，但旅游收入卻遞減，其停留時間、占用水平、過夜人數和每個游客的平均收入、平均費用均下降。同時，調查顯示，隨著收入的下降，這些地區酒店的服務水平隨之下降。這種盈利能力的下降不僅影響到旅游業，也影響著西班牙旅游目的地的整體經濟。針對這種情況，西班牙著力將旅游從點式發展向城市、區域綜合環境轉變，實施《西班牙沿海計劃》，在帕爾馬灣、提拉哈納的圣?巴托洛梅、拉?克魯斯港口和太陽海岸及馬略卡的馬加魯夫區域實行全面轉型。具體包括制定及實施新的戰略，推出完整系列的產品，以吸引更高要求和消費力的游客，延長其逗留時間，使其避開旺季出行，提高現有資產的使用率，減少土地、能源和自然資源的消耗；加強住宅建筑、各種旅游設施和公共設施；推動融資、旅游政策與地域規劃、城市規劃和環境之間的協調。

 

 

國內方面，很多地方已經開始了積極實踐。我們于2015年7月在四川阿壩州調研了解到，該州抓住災后重建機遇，開始探索“全域景區”建設，提出建設九寨黃龍世界自然遺產精品旅游區、四姑娘山?臥龍大熊貓家園戶外天堂旅游區、中國汶川映秀震中旅游區、羌族民俗風情旅游區、嘉絨藏族民俗風情旅游區、冰川?草原國家公園旅游區等六大旅游產業區，架構起了突出區域特色和景觀特點、覆蓋全州、利于組合產品和線路的全域旅游統籌新布局。加快建設旅游公共服務體系，完善旅游信息、游客咨詢服務中心、游客休息站等服務網絡，提高標準化、人性化的服務水平，全面提升旅游企業、景區和重點旅游城鎮的服務接待能力，特色魅力鄉鎮和精品旅游村寨星羅棋布，有效連接起各個高品位、多類型的景區點，以“拓景擴容、增量提質”為核心。全州旅游有序發展的新格局初現端倪。

 

蘇州

 

蘇州市提出“城市即旅游，旅游即生活”的理念，強調“大空間”，把整個城市作為最大景區、最美旅游目的地整體建設，豐富蘇州在游客心目中的印象和記憶。強調“大產業”，做好“旅游+”這篇大文章，跳出旅游看旅游、抓旅游，推動旅游與“五化同步”相結合，加快旅游同工業、農業、文化、教育等深度融合，實現蘇州旅游業整體從量的增長向質的提升、效的擴大轉變。強調“大市場”，進一步突出游客需求導向，對傳統特色產品進行再包裝、深挖掘，對新興產品重研發、強開拓，滿足多層次、多元化的旅游消費需求，讓游客各取所需、各得其所。強調“大服務”，在交通、食宿、城市管理等方面多管齊下，真正把游客當成市民，讓他們賓至如歸、流連忘返。

 

浙江

 

浙江省從推動全省經濟轉型升級和城鄉統籌發展大局出發作，規劃建設一批特色小鎮，以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和產業升級。按照要求，每個特色小鎮原則上3年內要完成固定資產投資50億元左右(不含住宅和商業綜合體項目)，金融、科技創新、旅游、歷史經典產業類特色小鎮投資額可適當放寬。所有特色小鎮被要求建設成為3A級以上景區，旅游產業類特色小鎮則要按5A級景區標準建設。 

 

桂林

 

桂林“兩江四湖”建設，是全域旅游發展的較早探索之一。“兩江四湖”工程是集城市水系梳理、防洪排澇、環境整治、城市建設、文化建設、旅游基礎設施建設等于一體的綜合工程，將城市景觀文化拓展成為全域旅游，實現了城市旅游的創新突破，既做好城市防洪防澇、排污，改造舊城，優化城市風貌，更激活了城市旅游，提升了“兩江四湖”沿岸的商業和土地價值，實現了多功能融合，可謂一舉多得。桂林是全國最早取消公園門票的城市之一，還在城市中心區進行過公交車免費的改革，探索破除城鄉交通分割、旅游分割的體制壁壘，推進城鄉旅游一體化，進而加快城鄉全面一體化進程。桂林陽朔縣同樣是一個全域旅游模式，統籌城鄉旅游資源和社會資源，實現從旅游中轉站向旅游目的地的轉變，成為聯合國世界旅游組織推薦的“休閑度假最佳旅游目的地”。

 

 

瓊海

 

海南省瓊海市提出實施田園城市、幸福瓊海戰略，將全市當成一個5A級景區來建設。根據各個鎮的人文特點、產業特色和自然稟賦進行個性化的規劃設計，逐步把12個鎮建設成“一鎮一特色、一鎮一風情、一鎮一產業”。依托國家農業公園和風情小鎮建設，瓊海以旅游業為龍頭發展第三產業，帶動第一、第二產業結構調整升級。通過田園小道、景觀通道、慢行車道等配套設施，把景點、公園、村莊、民居風情、生態景觀等串聯起來，使全市成為一個田園式大景區。這個景區沒有邊界、沒有圍墻、沒有門票，主客共享、居旅相宜，農業和旅游業融合發展。鄉村旅游建設不砍樹、不拆房、不占田，演奏一曲委婉動聽的田園小夜曲，描繪一幅美麗的山水畫，不斷把更多游客吸引到老百姓家中，成為農村轉型發展和農民脫貧致富的有效載體，實現就地城鎮化、就地現代化，達到“城在園中、村在景中、人在畫中”的境界，讓市民感受鄉村田園氣息，讓農民享受城市生活品質。

 

 

黃山

 

去年八月，我們在安徽省黃山市調研時了解到，該市徽州區將旅游作為戰略性支柱產業，把發展旅游業作為產業富民戰略的重點，圍繞“調轉促”，通過發展全域旅游，推進鄉村旅游轉型升級。依托良好的生態環境和深厚的文化底蘊，堅持旅游文化一體化發展，推動旅游轉型升級，全區旅游亮點紛呈，民俗體驗游，古道徒步游，攝影賞花游，研學游，養身游等一批旅游產品和業態正在興起，以鄉村觀光為基礎、文化體驗為特色、休閑度假為重點的鄉村旅游新產品新業態已經逐漸形成，取得了良好綜合效益。

 

 

欒川

 

河南省欒川縣提出了“全景欒川”的發展思路，提出全區域營造旅游環境，全領域融匯旅游要素，全產業強化旅游引領，全社會參與旅游發展，全民共享旅游成果，通過旅游業的引領發展，努力建設宜游、宜居、宜業的美麗欒川、幸福欒川。該縣規劃了全域旅游建設的主要載體：游客服務集散中心、生態景觀廊道、精品度假區、特色莊園（農莊）、風情小鎮、旅游新業態、深度游線路等，發展成效也很明顯。

 

 

全國探索全域旅游發展的地方還有很多，各有特色和重點。因此，現在推進全域旅游源于實踐，已有扎實基礎，因而是因勢利導、順勢而為。各地探索充滿創新活力，但總體來看，還比較零星，迫切需要從國家層面加以統籌推進。

 

 

 

三、如何推進“全域旅游”

 

 

實施全域旅游，是一項復雜的系統工程，需要進行系統的改革創新，有必要從以下方面著力推進。

 

（一）創新發展戰略，改革管理體制

 

發展全域旅游，是一項改革創新工程，重在圍繞適應旅游發展兩個綜合需求（綜合產業發展和綜合執法需求），改革創新旅游體制，從旅游市場監管、旅游公共服務、旅游產業促進、擴大旅游開放、旅游管理體制和基礎制度等推進綜合改革。

 

一是要改革創新全域綜合統籌發展的領導體制，構建從全局謀劃和推進、有效整合區域資源、統籌推進全域旅游的體制和工作格局，形成各部門聯動的發展機制。進一步完善旅游公共服務體系，充分考慮旅游配套設施及其公共服務的需求，促進城市公共服務設施與旅游公共服務設施的融合、銜接。

 

二是改革創新旅游管理的綜合協調機制，推進旅游管理體制的綜合改革，適應旅游業從單一業態向綜合產業、從行業監管向綜合服務升級的客觀需求，這也是地方政府對旅游發展認識升級的最典型和最生動表現。

 

三是改革創新旅游綜合執法機制，鼓勵推進旅游綜合執法隊伍等改革創新，為全域旅游發展提供綜合執法保障。要把旅游市場環境治理，納入到城市綜合治理的范疇內，加大治理力度，形成管理聯動。建立健全“政府統一領導、部門依法監管、企業主體負責”的旅游安全責任體系與工作機制。設立旅游警察和旅游巡回法庭，是許多國家通行的做法。許多國家早已設立旅游警察，包括西班牙、德國、俄羅斯、希臘、韓國、泰國、馬來西亞、印度、埃及、阿根廷、孟加拉等等。這些旅游警察大多會外語、著裝醒目、在酒店和旅游景區隨處可見，小到問路、物品遺失，大到被敲詐勒索，他們都會馬上介入解決。旅游警察提升了國內外游客的安全感，這是最重要的旅游環境。旅游警察還是當地的一道亮麗風景線，有力增強旅游吸引力和保障力。

 

（二）創新經濟社會發展規劃和旅游規劃

 

發展全域旅游，不能因循傳統規劃思路，必須改革創新規劃。

 

一是創新經濟社會發展規劃理念，將旅游規劃理念融入經濟社會發展全局，將旅游資源與其他資源合理配置。

 

二是改革規劃體制，推進多規合一。

 

三是創新旅游規劃。全域旅游模式的規劃與景點旅游模式的規劃不同，不再只是規劃景點景區、賓館飯店，需要系統全面規劃景點景區內外協調發展各、整合各類資源要素。

 

（三）改革評價體系

 

發展全域旅游，必須樹立科學的旅游觀念，按照五大發展理念創新相關的統計監測和評價體系。

 

一是將發展旅游作為區域內各級政府和相關部門的重要發展目標和重要考核內容，形成明確的任務分工要求，形成推進全域旅游發展的合力。

 

二是創新旅游數據征集、分析體系。按照旅游發展的新業態、新特點、新趨勢設置評價指標。探索建立適應全域旅游特點的旅游服務質量評價體系。充分利用大數據，與旅游電商企業合作，建立現代旅游的科學評價機制。

 

三是加強綜合效益評估，擺脫門票經濟“依賴癥”。我國大多數景區仍然處于門票經濟。2014年，除黃山門票占總收入的17.5%外，其余景區門票占比均超過40%，有的景區門票占比更是超過80%。從門票經濟向全域旅游經濟轉變，首先就要建立全域旅游的綜合效益評價體系，逐步擺脫對門票收入的嚴重依賴。

 

（四）創新投融資體制機制

 

推進全域旅游，需要大量的基礎設施和旅游公共服務體系建設支撐。這需要巨大的投資，迫切需要抓住供給側改革的機遇，改革創新投融資模式。推進旅游基礎設施和公共服務的PPP等投融資模式改革創新，促進投資主體的多元化。引導金融機構加大對旅游企業和旅游項目融資支持，鼓勵私營企業、民間資本與政府進行合作，吸引國際資本參與重大旅游項目開發，參與公共基礎設施建設。

 

（五）創新旅游業態

 

創新旅游產品，積極培育旅游新業態，構建新的發展載體。推進旅游小鎮、旅游風景道、旅游綠道、旅游度假區、旅游產業集聚區、特色旅游基地、研學旅游基地、養老旅游基地等新興旅游業態和產品建設。大力培育和扶持以休閑農業、鄉村度假、古鎮村落、特色民宿為代表的鄉村旅游新業態，推進特色旅游目的地、國家休閑區、休閑旅游示范城市等目的地建設。推進旅游+新的生活方式，包括旅游+研學（教育）、旅游+交通、旅游+休閑度假、旅游+新型養老、旅游+健康養生、旅游+購物等，大力培育全域旅游的新產品新業態。要加快特色提煉，在創建精品旅游品牌上下功夫。充分發揮區域自然人文資源優勢，創建區域品牌。

 

（六）試點先行、示范引領

 

各地情況千差萬別，不可強求一律。作為推進全域旅游主體的地方黨委政府，有必要積極務實探索符合本地實際、突出本地特色的全域旅游的好經驗、好做法。國家每年遴選一批市縣創建“國家全域旅游示范區”，分步實施，滾動發展，上不封頂，下不設限，試點先行，示范引領。要采取系列措施支持創建全域旅游示范區。

 

全域旅游戰略的意義和影響將遠遠超越旅游領域。立足當前，展望未來，我們有理由期待和相信，全域旅游將帶來許多方面變革。其一，全域旅游將成為促進經濟發展新常態下穩增長、調結構、增就業、惠民生的新引擎。這是歷史賦予當代旅游人和中國旅游業的巨大機遇。其二，全域旅游將成為新型城鎮化和社會主義新農村建設的新載體。其三，全域旅游將成為促進社會變革的新動力。景點旅游模式雖然對社會發展有著一定的積極作用，但畢竟有限，而全域旅游將更加有效地促進社會結構優化、人民素質提高、各民族融合、社會治理能力提升。其四，全域旅游是旅游自身提質增效、可持續發展的新抓手。其五，全域旅游將成為促進中國融入世界旅游大潮、增強國際競爭力的新舉措。中國旅游正逐步融入世界，不能繼續停留在單單靠景點景區吃飯、靠門票經濟吃飯、靠資源吃飯、靠老祖宗吃飯的層次；不能繼續囿于景點景區開發，走關起門來搞旅游的老路；不能與旅游規律脫節；不能背離先進國際旅游發展趨勢。

 

我們要認真學習領會習近平總書記關于旅游發展的戰略理念、思路，按照黨中央、國務院對旅游發展的要求，創新思維，勇于擔當，主動作為，實行我國新階段旅游發展戰略再定位，加快從景點旅游模式向全域旅游模式轉變，更加有效地融入世界旅游發展大潮。

 

文章來源：新華社、國家旅游局